La participation publique est aujourd’hui un incontournable du développement durable. C’est un phénomène qui comprend plusieurs volets allant de l’engagement des parties prenantes par les entreprises jusqu’à la participation publique formelle portée par les institutions. D’ailleurs, cette dernière approche est de plus en plus considérée comme un élément indispensable de la vie démocratique. Au Québec, au fil des années, les institutions qui permettent aux citoyens de prendre la parole et de participer à la prise de décisions, telles que le Bureau d’audiences publiques en environnement (BAPE), ont pris une importance considérable dans la vie politique. Depuis la création du BAPE en 1976, nombreuses sont les nouvelles institutions qui ont vu le jour dont l’objectif est d’assurer le respect des principes du développement durable et la participation de la population aux débats qui y donnent forme. Le Canada, par exemple, s’est d’abord doté d’un Commissaire à l’environnement et au développement durable dès 1995. Puis, le Québec lui a emboîté le pas en 2006 en se dotant lui aussi d’un Commissaire au développement durable. Le mandat des commissaires est de rendre des comptes à la population et d’être à l’écoute de ses préoccupations.
En parallèle à ces développements institutionnels, nous avons été récemment témoins de la démultiplication des possibilités de communication. Aujourd’hui, il ne faut plus que quelques heures pour mobiliser des milliers de pétitionnaires, il est possible en quelques clics de soumettre son opinion à nos institutions gouvernementales à propos d’enjeux à des kilomètres de nous, tandis que le gouvernement passe au mode Web 2.0. Cette utilisation des technologies de l’information afin de créer un nouveau dialogue avec les citoyens et améliorer la gouvernance semble en quelque sorte une réponse à cette époque caractérisée par un niveau d’innovation technique et technologique sans précédent. Le public est en effet beaucoup plus sensibilisé aujourd’hui aux risques écologiques liés aux nouvelles technologies et souhaite en débattre. La polémique qui se déroule actuellement au Québec relativement à l'innocuité des méthodes d'extraction des gaz de schistes en est un bon exemple. D’autant plus que le rôle de la technologie et de l’innovation en développement durable demeure encore sujet à discussion, puisqu’elles se situent à la source parfois du problème et parfois de la solution.
La participation publique a donc un rôle à jouer dans la réappropriation de la science pour le bien commun et nous sommes d’avis que toute société démocratique ne peut faire l’économie d’une telle discussion sur le rôle de la science dans le développement durable. À cet effet, l’objectif du présent compte rendu est de contribuer à lancer cette discussion en offrant comme point de départ un portrait de la situation du Québec au niveau institutionnel en matière de participation publique.
Le vendredi 27 août 2010, s’est tenu à l’auditorium Jean-Paul-Tardif (pavillon La Laurentienne) de l’Université Laval une conférence sur la participation publique et le développement durable. Cette conférence était organisée par l’Institut Environnement, Développement et Société et la Chaire de recherche du Canada en droit de l'environnement de l'Université Laval en clôture de l’Université d'été qui portait sur le même thème. Nous résumons ci-dessous, les principaux enjeux abordés par les trois intervenants suivants :
• Philippe Le Prestre directeur de l’Institut EDS, à titre de président de séance;
• Mme Francine Richard, représentant monsieur Scott Vaughan, Commissaire à l’environnement et au développement durable du Canada au Bureau du vérificateur général du Canada et
• Jean Cinq-Mars, Commissaire au développement durable du Québec au Bureau du vérificateur général du Québec.
M. Le Prestre a d’entrée de jeu souligné qu’il y a de sérieuses raisons de s’interroger sur l’avenir de la participation. Il a fait observer que bien que des principes louables soutiennent la participation, devenue plus une nécessité qu’un privilège, les objectifs et les formes de celle-ci demeurent contestés, et sa mise en œuvre est extrêmement délicate. Quelle conception de la participation faut-il privilégier et à quel moment? Quelle(s) règle(s) se donner pour encadrer sans brimer? Qui devrait participer et qui doit s’assurer de l’effectivité de la participation ? Comment contrôler l’instrumentalisation de la participation et ses effets pervers? Autant de questions auxquelles il souhaite que l’intervention des deux conférenciers du jour et le partage de leur expérience nous permettent d’y entrevoir des réponses, car selon lui, le principe de participation est censé être une réponse à la critique habermassienne de la tyrannie de l’expert.
À sa suite, Mme. Francine Richard a livré sa communication. Elle a débuté par présenter le mandat du Commissaire à l’environnement et au développement durable (CEDD) du Canada. Créé en 1995, la fonction du CEDD a été intégrée au Bureau du Vérificateur général. Son rôle est de contrôler la mise en œuvre, par le gouvernement fédéral, des lois sur l’environnement et le développement durable et d’en faire communication une fois l’an au Parlement. Le mandat du CEDD consiste en :
• des audits en matière de gestion environnementale;
• le suivi de la mise en œuvre des stratégies ministérielles de développement durable et la gestion du processus de pétition en matière environnementale.
Mme Richard a ensuite détaillé 3 éléments de participation publique qui ont été récemment commentés par le CEDD : le processus de pétition, la Loi fédérale sur le développement durable de 2008 ainsi que la Loi fédérale sur l’évaluation environnementale. Le processus de pétition permet à tout résident ou citoyen canadien de soumettre une requête au Bureau du vérificateur général portant sur une question environnementale relevant de la compétence du gouvernement fédéral. Contrairement aux interventions ponctuelles des deux Lois fédérales, ce processus a donc lieu en continu. Le CEDD transmet les pétitions qu’il reçoit au ministère compétent pour y répondre et assure ensuite le suivi des réponses. Beaucoup de pétitions ont ainsi visé les questions liées aux changements climatiques, à l’évaluation environnementale, à la santé (rejets de substances toxiques dans l’environnement), etc.
Suite à l’adoption en 2008 de la Loi fédérale sur le développement durable, le ministère de l’Environnement s’est vu confier la mission d’élaborer la stratégie fédérale en la matière. Une version préliminaire de la stratégie a été rendue publique en mars 2010 afin de la soumettre aux commentaires des citoyens. Le CEDD a lui aussi procédé à l’examen de cette version et attiré l’attention du ministère sur les lacunes de la Stratégie. Entre autres, il a souligné la faiblesse du processus décisionnel en matière d’environnement, le manque de définition de la transparence ainsi que l’absence d’explication sur la manière dont les outils servant à la prise de décision contribuent à la transparence et favorisent la reddition de comptes. Il a conclu à la nécessité de préciser des cibles et des stratégies de mise en œuvre (normes et indicateur de rendement), à la rupture de la stratégie avec les principes fondamentaux de la Loi sur le développement durable et au fait que la Stratégie est susceptible de nuire à l’intégration des objectifs économiques, environnementaux et sociétaux dans le processus décisionnel. Une nouvelle version de la Stratégie est attendue en octobre 2010. La Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (LCEE) a pour objectif de veiller à ce que le public participe à la fois de manière significative et en temps opportun au processus de prise de décision en matière environnementale et de développement durable. Plus précisément, la LCEE et ses « règlements connexes prescrivent les responsabilités, les exigences et les procédures relatives à l'évaluation environnementale (EE) des projets et établissent un processus d'évaluation des effets environnementaux éventuels de projets à l'égard desquels le gouvernement du Canada a une responsabilité décisionnelle ».
La LCEE prévoit trois types d’évaluations environnementales : des examens préalables, des études approfondies et des examens par une commission. Tous les projets sont assujettis à un examen préalable, à moins qu’ils soient visés par le Règlement sur la liste d'étude approfondie. Ces derniers sont généralement des projets de grande envergure qui nécessitent une évaluation plus rigoureuse. Alors que les études approfondies requièrent la mise en œuvre de consultations publiques, celles-ci ne sont qu’optionnelles lors des examens préalables. Cela fait en sorte que la consultation publique est généralement évitée et que les grands projets controversés ont tendance à être morcelés en plus petits projets afin de pouvoir être soumis à des examens préalables plutôt qu’approfondis. Ainsi, un audit conduit en 2009 par le CEDD a permis de constater l’absence générale de participation publique lors des examens préalables : 65% des dossiers examinés ne comportait aucun processus de participation tandis qu’aucune justification ou explication n’était fournie à ce propos. Mme Richard a noté toutefois que 2 changements récemment intervenus sont susceptibles d’influer sur la participation publique. En janvier 2010, un jugement de la Cour suprême sur le projet minier de Red Chris conclut qu’une étude approfondie est requise dès lors qu’une composante est visée par le règlement sur la liste d’études approfondies. L’étude doit porter sur tout le projet dans sa globalité et non sur des éléments de celui-ci, il ne peut donc être morcelé. C’est le projet comme tel qui doit déterminer la nécessité ou pas d’une étude approfondie. Cette décision devrait donc donner lieu à davantage d’études approfondies dans le futur et donc à une plus grande consultation du public.
Toutefois, une disposition de la Loi sur la croissance économique et l’emploi, adoptée en juillet 2010, vient tempérer la portée de cette jurisprudence en soustrayant certains projets fédéraux d’infrastructure à l’évaluation environnementale et surtout en accordant au ministre de l’Environnement l’autorité de définir la portée de tout projet à l’égard duquel une évaluation environnementale doit être effectuée. À ce sujet, Mme Richard a noté que l’esprit de la loi souhaite un examen global des projets pour déterminer la nécessité ou non d’une étude approfondie, toutefois chaque autorité responsable se limite souvent à statuer sur la partie du projet qui le concerne donnant lieu parfois à un morcellement des projets qui ouvrent la voie à l’évacuation de la participation publique.
Suite aux questions du public Francine Richard a fait remarquer que l’examen des pétitions révèle que les questions de santé, d’environnement, de gouvernance (réglementation et surveillance) ont été et demeurent les points d’intérêt des Canadiens. Suite à une remarque de l’assistance sur le fait que les enjeux environnementaux prédominaient dans le travail du CEDD, elle a laissé entendre qu’un effort était fait pour la prise en compte des autres volets (économique et sociétal) du développement durable.
À sa suite, M. Jean Cinq-Mars a fait une présentation sur les tendances en matière de participation publique en développement durable. Pour lui, le principe de participation peut être défini comme tout mécanisme ou pratique permettant d’impliquer le public dans la prise de décision administrative à travers l’accès à l’information, la consultation et le développement de consensus et de médiation. La participation n’est pas à son sens une création spontanée et les raisons qui y président visent entre autres :
• le renforcement de la capacité civique et du capital social : la population est ainsi considérée comme un capital social à améliorer,
• l’incorporation des valeurs du public dans la prise de décision,
• l’amélioration de la qualité de la décision,
• l’identification et la prévention des conflits et
• la mise à contribution des citoyens dans la mise en place et du développement durable et la protection de l’environnement.
Le développement durable est devenu le nouveau cadre de gestion au sein de l’administration québécoise suite à la création de la Loi sur le développement durable, et une nouvelle manière de penser et d’agir. Il a relevé que certains facteurs de gouvernance spécifiques favorisent la participation publique au développement durable. Une étude de Niestroy en 2005 montre que des pays européens comme la Finlande, la Suède, le Royaume-Uni, la Belgique, l’Irlande, les Pays-Bas et l’Allemagne figurent en haut du tableau sur la participation publique. C’est qu’ils possèdent ces facteurs de gouvernance. Ceux-ci tiennent à l’attitude des gouvernements face à la consultation, au degré d’organisation et de structuration de la société civile et à la nature des relations patronales et syndicales. À ce titre, il distingue deux séquences au cours 20e siècle : jusqu’autour des années 50, le public se fiait aux administrateurs pour la prise de décision, mais entre 1950 et 2000, on a noté une volonté croissante des citoyens, plus éduqués, d’être consultés.
Pour Jean Cinq-Mars, les fondements légaux de la participation publique se retrouvent aussi bien dans la déclaration de Rio, la convention d’Aarhus portant sur l’accès à l’information, que le protocole de Kyoto. Au niveau provincial, la Charte québécoise des droits et libertés, les lois sur la qualité de l’environnement, le développement durable, l’accès à l’information, la Loi 9 (contre les poursuites-baillons, une spécificité de la province québécoise), les règles constitutionnelles prescrivant la consultation des autochtones ainsi que les commissions parlementaires en sont tous des exemples. Il a aussi noté la formalisation de l’exigence de participation dans les organisations à travers les normes (FSC, E3, ISO26000, GRI, BNQ21000). En somme, il constate depuis les dernières décennies une institutionnalisation des processus de consultation publique. Les enjeux de la participation du public sont pour lui :
• le changement de l’approche traditionnelle des administrations pour inclure la transparence et induire le partage du pouvoir et
• la protection des droits publics, collectifs et des droits privés tout en permettant l’accès à l’information.
L’accès à l’information demeure souvent problématique : elle est soit peu détaillée et ne permet pas de se faire une réelle opinion, ainsi en est-il par exemple de l’impact d’une usine qui opèrerait sur une rivière, soit trop détaillée et trop complexe à l’exemple des comptes financiers d’ENRON et n’est pas accessible à un public profane.
Il a toutefois noté que plusieurs facteurs de changement devraient favoriser davantage de participation. Il s’agit entre autres de la décentralisation, des TIC, du rôle grandissant des ONG aux niveaux local, national et international, la certification RSE des entreprises et la divulgation accrue des entreprises cotées en bourse et la Loi sur le développement durable du territoire forestier qui envisage une consultation des communautés autochtones. Toutefois, a contrario, des facteurs de résistance existent. Il s’agirait de l’insécurité due au partage de l’information, du pouvoir et du contrôle exercé par l’administration publique, de la diminution des ressources au niveau des ministères, des délais et coûts engendrés par les consultations, les demandes abusives, la confidentialité de certaines informations, le manque de ressources financières pour favoriser la participation de certains groupes et, de façon générale, le manque de connaissance et d’appropriation des mécanismes de participation par la population. Il a cité en exemple le site Internet de l’Assemblée nationale pour illustrer le désir des administrations publiques de consulter leurs citoyens. L’Assemblée nationale a mis en place un outil facilitant la participation publique et l’expression des opinions. Il est désormais possible aux citoyens de commenter un sujet à l’étude, de participer à une consultation publique et d’envoyer des mémoires sur des projets de Loi. Ces mécanismes ont été abondamment utilisés lors des consultations sur le projet de Loi 79 visant à modifier la Loi sur les mines. Les citoyens ont ainsi pu noter des lacunes dans le projet tel que l’absence de mécanismes de concertation avec le public et les intervenants régionaux, la nécessité de consulter les communautés autochtones selon leur modèle à eux et la définition des modalités pratiques de ces consultations, le besoin de rendre accessible le registre public des droits miniers, d’élargir le champ d’application du BAPE et de s’inspirer de la nouvelle Loi des mines de l’Ontario qui stipule désormais la préséance du droit privé sur le droit minier. Il a noté que son service a déposé un rapport sur la gestion du secteur minier où il fait valoir plusieurs déficiences. Pour lui, le développement minier doit s’insérer dans un plan de développement local et à ce sujet, la Loi des mines de l’Ontario a inscrit des progrès significatifs qui sont plus en phase avec la participation.
La conférence s’est clôturée par les mots de remerciements de Paule Halley, Professeure titulaire à la Faculté de droit de l’Université Laval, titulaire de la Chaire de recherche du Canada en droit de l’environnement et de la Chaire C.D. Howe en droit de l'environnement et développement de l'Arctique. Elle a souligné la nécessité d’être ambitieux au Québec et de mettre à jour les procédures environnementales. La consultation publique ne devrait pas être une étape de validation pour éviter de développer le cynisme du public. Elle doit être une véritable délibération conjointe avant l’action.