Cet article fait le point sur la politique de développement durable de la Wallonie1. L’une des trois régions belges2, la Wallonie dispose d’un grand nombre de compétences exclusives dans des domaines importants pour le développement durable, tels que l’environnement, l’économie, l’aménagement du territoire, l’agriculture, l’énergie, le transport, le commerce extérieur, etc. (Hooghe et al. 2008: 185-186). Vu que dans plusieurs de ces domaines, la compétence du gouvernement fédéral est extrêmement limitée, l’engagement des entités fédérées est indispensable pour l’implantation des accords internationaux en ce qui concerne le développement durable. En Belgique, tous les gouvernements (fédéral, communautaires et régionaux) doivent poursuivre le développement durable dans l’exécution de leurs compétences3. Le gouvernement fédéral est considéré comme un précurseur depuis son adoption d’une loi sur le développement durable en 1997. Les gouvernements sous-nationaux, par contre, n’ont pris des initiatives que récemment. La Flandre, par exemple, a commencé à mener une politique coordonnée de développement durable depuis 2004 (Happaerts et Van den Brande 2010, p 20-21).
En Wallonie, le développement durable s’est manifesté sur le plan politique via deux voies différentes. D’une part, plusieurs tentatives ont été entreprises pour mettre sur pied un plan ou une stratégie de développement durable, à l’instar du gouvernement fédéral et de la Flandre. La publication d’une telle stratégie - recommandée par les Sommets de Rio et de Johannesburg - devrait canaliser les efforts d’un gouvernement à intégrer les principes de développement durable dans les politiques et dans la prise de décision (Meadowcroft 2007, p. 153-155; Steurer and Martinuzzi 2005: 457-458). D’autre part, le développement durable a été abordé dans le débat sur le redéploiement économique de la Wallonie. Cet article démontre que ces deux voies n’ont pas connu beaucoup de succès à mettre le développement durable à l’agenda. Cependant, certains choix politiques récents signalent de nouvelles opportunités.
Le début de la première voie est à situer au milieu des années 1990. Suite au Sommet de Rio, la politique environnementale wallonne a été réorientée dans une perspective de développement durable. Le gouvernement a adopté une loi de planification environnementale en 1994 (Décret relatif à la planification en matière d'environnement dans le cadre du développement durable) et a développé un plan en 1995 (Plan d’environnement pour le développement durable). Comme le plan contient une importante réflexion conceptuelle sur le développement durable et fait le lien avec les engagements internationaux, la Wallonie était considérée comme un pionnier en Europe (Zaccaï et Bauler 2005, p. 159). Cependant, les thèmes et les actions du plan ne dépassent pas la seule dimension environnementale, et le plan ne peut pas être vu comme un plan de développement durable. La loi de 1994 a introduit le développement durable dans le discours politique, mais elle n’a proposé qu’une simple interprétation écologique du concept.
Ensuite, la politique de développement durable a reçu un nouvel élan en 1999, en conséquence de la formation du premier gouvernement wallon ‘arc-en-ciel’ (composé des partis socialiste, libéral et vert). Exigé par les verts, l’accord de coalition annonce le lancement d’un plan de développement durable. Cependant, aucune initiative n’a été prise pendant la législature pour mettre en œuvre cette annonce4, en dépit de nombreuses tentatives des verts. La raison en est que le parti vert était numériquement superflu dans la majorité, ce qui lui donnait une voix très faible dans la coalition5.
Nonobstant, le gouvernement ‘rouge-romain’ (composé des partis socialiste et démocrate-chrétien) élu en 2004 a entrepris une nouvelle tentative pour un plan de développement durable, et ce en conséquence directe d’une initiative nationale. La Secrétaire d’Etat du Développement durable du gouvernement fédéral avait invité les gouvernements sous-nationaux à négocier une stratégie nationale de développement durable, qui devrait donc être soutenue par tous les gouvernements belges (Happaerts 2010a: 20). Ces négociations n’ont jamais obtenu de résultats autres qu’un texte cadre (CIMDD 2005), mais elles ont été interprétées par le gouvernement wallon comme une sollicitation à mettre sur pied une stratégie wallonne de développement durable6. La responsabilité pour une telle stratégie wallonne a été confiée au Ministre de l’environnement. Par la suite, il a mandaté quelques bureaux de consultation pour rédiger, en deux étapes, la Stratégie wallonne de développement durable (SWDD). Dans une première étape, un texte de vision a été produit et adopté par le gouvernement en 2007. Le texte répertorie tous les efforts et défis par rapport aux sept thèmes de la deuxième Stratégie de développement durable de l’Union européenne7, tirés des différents plans et stratégies sectoriels du gouvernement wallon. Le texte propose aussi quatre principes de gouvernance (participation, solidarité inter et intra-générationnelle, intégration et décision transversale, et évaluation) et trois outils transversaux (recherche et innovation, éducation, formation et sensibilisation, et aménagement du territoire). Par contre, il ne contient aucune action nouvelle pour mettre en œuvre les défis du développement durable. La deuxième étape de la SWDD devait prendre la forme d’un plan d’action qui propose des objectifs concrets de moyen et de court terme. Cependant, le texte de la deuxième étape n’a jamais été approuvé par le gouvernement. Plusieurs facteurs sont à l’origine de l’échec du projet de la SWDD. Les bureaux de consultation qui l’avaient pris en main n’ont jamais eu la collaboration des départements et cabinets, sauf ceux de l’environnement. Les autres départements étaient plutôt sceptiques envers cette initiative qui ‘envahissait’ leurs domaines. Tandis que la première étape a été approuvée sans aucune résistance, la deuxième - qui comportait de vraies actions et de réels engagements - ne pouvait pas passer sans débat politique. Et ce débat n’a pas eu lieu, en partie parce que la deuxième étape n’était prête que quelques mois avant les élections régionales de 2009, mais aussi par un manque manifeste de volonté politique.
Il semble qu’en Wallonie, tant que la situation économique reste précaire, peu d’acteurs politiques veulent investir dans d’autres stratégies transversales. Depuis la création des régions en Belgique, le redéploiement économique a toujours été la première priorité du gouvernement wallon. Tandis que la région méridionale du pays avait connu une vaste prospérité industrielle dans la deuxième moitié du 19ème et la première moitié du 20ème siècle, sa situation économique s’est détériorée après la Seconde Guerre mondiale. La raison principale est la crise du charbon et de l’industrie lourde, mais à cela s’ajoutent une mauvaise image auprès des investisseurs, le surdéveloppement du secteur public et le manque d’un esprit entrepreneurial (Mignolet 2006, p. 95; Reid et Musyck 2000, p. 183-188). En plus, l’absence d’une ‘identité wallonne’ est invoquée comme un obstacle à la résurgence de la Wallonie (Van Asbrouck 2005, p. 52; Willame 2006, p. 105-106). C’est pour cela qu’à partir de 2000, les gouvernements wallons successifs ont développé un nombre de stratégies transversales de redressement économique, qui devaient en même temps doter la Wallonie d’un vrai ‘projet régional’. De manière irrégulière, le concept de développement durable a apparu dans ces stratégies-là.
Le signal de départ pour cette deuxième voie a été donné par le Contrat d’avenir pour la Wallonie du gouvernement arc-en-ciel en 2000. Sur les instances du parti vert, le Contrat d’avenir prêtait attention au développement durable, ce qui se reflète dans son sous-titre (Une Wallonie active et solidaire sur la voie du développement durable), et dans l’accent qu’il met sur les principes de participation et de la bonne gouvernance. Le Contrat d’avenir proposait des actions dans divers domaines, mais était surtout axé sur l’emploi et l’entrepreneuriat. Mais, se référant au sous-titre, les socialistes et libéraux étaient d’avis qu’avec le Contrat d’avenir, la Wallonie avait déjà une stratégie de développement durable et qu’ils ne devaient plus donner suite à leur promesse faite dans l’accord de coalition (cf. supra).
Parce que les résultats du Contrat d’avenir étaient décevants, le gouvernement suivant lançait en 2005 l’idée d’un ‘Plan Marshall’ pour la Wallonie, par référence au plan américain pour la reconstruction de l’Europe après la Seconde Guerre mondiale. Le langage ne laissait aucun doute : la situation est grave et la Wallonie avait besoin d’un remontant puissant. Le Plan Marshall investissait 1 milliard d’euros dans plusieurs actions en cinq axes prioritaires, qui ne dépassaient pas la pure dimension économique. Contrairement au Contrat d’avenir, le Plan Marshall faisait le silence sur le développement durable, même au niveau de son discours. En plus, le Plan Marshall ne faisait aucune référence au projet de la SWDD, qui était développée dans la même période.
Un nouveau climat favorable au développement durable a été créé après les élections régionales de 2009. Ces élections ont vu une victoire sans précédent pour le parti vert, qui est devenu le deuxième parti en Wallonie. Dans la campagne électorale du parti vert, la transition vers une économie verte était le point central. Dans l’accord de coalition du nouveau gouvernement ‘olivier’ (composé de socialistes, verts et démocrates-chrétiens), le développement durable est omniprésent. Les verts, qui se retrouvaient dans une position beaucoup plus forte qu’en 1999, ont surtout insisté sur l’intégration du concept dans le successeur du Plan Marshall, nommé le Plan Marshall 2.vert. Ce plan, soutenu par 1,6 milliards d’euros (mais dont la plupart des mesures doivent encore être implantées), mise notamment sur des emplois dans le secteur environnemental, sur le ‘greening’ des secteurs de l’énergie et de la construction et sur le renforcement des technologies environnementales. Le plan prévoit aussi 5,25 millions d’euros pour intégrer de manière transversale le développement durable dans les politiques publiques. Les mesures prévues pour ce faire incluent, entre autres, l’adoption d’indicateurs de développement durable et la création d’une cellule administrative chargée de formuler des avis de développement durable pour « certaines » décisions gouvernementales. Une autre initiative du gouvernement olivier était le choix de donner la responsabilité pour le développement durable à un vice-premier ministre et de la détacher, pour la première fois, de celui de l’environnement. Cela marque une rupture avec le passé et démontre que l’interprétation du concept est évoluée d’une lecture purement écologique à une vision plus large qui s’approche d’un modèle dit ‘holistique’ (Bachus et al. 2005, p. 96-97). En plus, une décision récente suggère que le Vice-premier ministre envisage un plan de développement durable, destiné à mettre en œuvre les mesures prévues dans le Plan Marshall 2.vert pour l’ancrage du concept dans le secteur public. Ce plan se verra vraisemblablement accompagné d’une structure administrative qui s’occupe de la coordination interdépartementale pour le développement durable. Si ce plan voit le jour, les deux voies décrites dans cet article se joindront et la Wallonie avancera de manière significative vers l’institutionnalisation définitive du développement durable.
En conclusion, depuis le Sommet de Rio, de différents acteurs ont pris des initiatives pour mettre le développement durable à l’agenda en Wallonie. Ils ont suivi deux voies pour le faire : le développement d’un plan ou d’une stratégie spécifique, ou l’intégration du concept dans les grands plans de redéploiement économique. Les deux voies n’ont pas connu de grands succès, mais ont été ravivées par l’opportunité créée lors des élections de 2009. L’on observe maintenant une interprétation plus large du développement durable et un investissement réel dans les mesures pour le mettre en œuvre.
Il est intéressant de passer en revue quelques facteurs qui se sont avérés plus ou moins décisifs dans les processus décrits plus haut. D’abord, les pressions internationales de se doter d’une stratégie de développement durable n’étaient jamais déterminantes pour le gouvernement wallon. C’est un grand contraste avec la Flandre, qui a principalement été inspirée par ses engagements mondiaux et européens pour le développement de sa stratégie. Le fait que la Flandre a une identité régionale plus forte et des ambitions internationales plus importantes, en est sans doute la raison (Happaerts et Van den Brande 2010, p. 24; Happaerts et al. 2010a, p. 137, 143). Deuxièmement, des facteurs socio-économiques sont prépondérants dans le cas wallon. La situation précaire de l’économie wallonne rendait difficile le soutien pour une stratégie de développement durable. Cependant, les chiffres récents montrent que les conditions économiques s’améliorent en Wallonie. L’avenir du développement durable comme concept politique sera fortement influencé par cette évolution positive. Enfin, le contexte politique a été très décisif. En Wallonie, la volonté politique d’un seul acteur, le parti vert, a été primordiale pour le sort du développement durable. Toutefois, l’analyse montre que cet acteur ne doit pas seulement démontrer une volonté politique, mais aussi disposer d’une position de négociation forte pour mettre le développement durable de manière significative à l’agenda.
Notes:
1: Les données présentées dans cet article relèvent d’une étude plus approfondie (Happaerts 2010b). La recherche a été financée en partie par le Policy Research Centre for Sustainable Development (www.steunpuntDO.be).
2: Depuis 1993, la Belgique est un État fédéral, composé de trois communautés linguistiques (flamande, française et germanophone) et de trois régions territoriales (flamande, wallonne et bruxelloise). En Flandre, les compétences communautaires et régionales sont gérées communément par le gouvernement flamand. Cet article concerne exclusivement les politiques du gouvernement de la Région wallonne.
3: Cette obligation a été convenue par une conférence interministérielle en 2005 (CIMDD 2005: §5) et est ancrée dans la Constitution depuis 2007 (Sénat de Belgique 2007: §7bis).
4: Pourtant, le Ministre wallon de l’environnement a signé la Déclaration de Gauteng à Johannesburg en 2002, dans laquelle la Wallonie s’est engagée à se doter d’une stratégie de développement durable (Happaerts et al. 2010b).
5:La seule motivation des partis socialiste et libéral d’inclure les verts dans la majorité en Wallonie était pour gouverner avec la même coalition qu’au niveau fédéral (Deschouwer 2000: 129).
6: Contrairement à la Wallonie, la Flandre n’a jamais interprété les négociations nationales comme tel. Le gouvernement flamand invoque plutôt des engagements mondiaux et européens pour justifier le développement de sa stratégie (Happaerts et Van den Brande 2010: 21-22).
7: Ces thèmes sont le changement climatique et l’énergie propre ; le transport durable ; la consommation et la production durables ; la conservation et la gestion des ressources naturelles ; la santé publique ; l’inclusion sociale, la démographie et la migration ; et la pauvreté et les défis en matière de développement durable dans le monde.
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