Organisé par la Coalition pour la souveraineté alimentaire, le Séminaire interrogeait les participants sur le potentiel des instruments de gouvernance internationale à « réhabiliter le choix collectif pour l’universalité, la durabilité et l’équité du système alimentaire ». La question concernait bien sûr les instruments (traités, institutions ou déclarations) existants, mais aussi ceux qui pourraient voir le jour.

Christian Lacasse, président de l’Union des Producteurs Agricoles (UPA)  et de la Coalition, rappelle dans son mot de bienvenue la position de ses membres : les biens de première nécessité issus de l’agriculture ne devraient pas faire l’objet d’un commerce débridé. L’agriculture devrait au contraire se fonder sur des droits humains, au premier chef ceux à l’alimentation, à la santé, à un travail décent et à un environnement sain.

C’est Jean-François Lisée, directeur exécutif du Centre d’études et de recherches internationales de l’Université de Montréal (CÉRIUM), qui ouvre véritablement le séminaire avec sa présentation « Pour un programme mondial commun de réformes », en s’excusant tout d’abord d’être un généraliste. Il met cependant la table pour une réflexion d’ensemble, avant les interventions plus spécifiques des participants suivants.

Pour lui, les « forces progressistes » ont plusieurs raisons d’être pessimistes : un des plus grands mouvements de mobilisation citoyenne de l’histoire récente, celui de la conférence de Copenhague sur les changements climatiques, a échoué; les réformes entreprises ici et là à la suite de la crise financière mondiale ne permettront pas d’empêcher une autre crise; la « maladie » du système a été transférée du système financier vers la dette publique; bref, comme le dit Michel Rocard, le néolibéralisme apparaît trop ancré et il faudra deux ou trois autres crises pour l’abattre.¸

Cependant, le portrait est plus clair si on regarde ailleurs : ces « victoires du statu quo » sont à la Pyrrhus. Sauf aux États-Unis – exception notable – l’opinion publique mondiale reconnaît la nécessité d’un changement. Le « There is no alternative » de Thatcher ne tient plus qu’à un fil, mais l’organisation politique de ceux qui veulent le changement est insuffisante pour le couper. Par ailleurs, le G20, apparu en réponse à la crise et malgré son « imperfection à en pleurer », est là! Et il se rencontre chaque année pour discuter, peut-être, de réformes.

Pour M. Lisée, c’est là qu’il faut pousser et c’est là que rien n’a encore été fait. Il mentionne que lors du G20 à Toronto, aucune motion n’a été votée par les parlements provinciaux à l’intention d’Ottawa, aucune pression n’a été coordonnée par qui que ce soit pour orienter les positions et les actions du Canada à cette rencontre. Les progressistes doivent avoir un agenda consensuel à l’adresse du G20. Il ajoute même que « c’est ça que la société canadienne veut du G20! ». Il s’agit donc de coopter le G20, de harnacher son potentiel de réformes au lieu de le contester.

M. Lisée présente ensuite une série de propositions de réformes, en grande partie tirées de son essai de 2009 « Le capitalisme : en sortir, le dompter ou le dépasser? » . On retrouve parmi celles-ci la lutte contre les paradis fiscaux, l’adoption d’un traité international dont la vocation serait de dompter les entreprises multinationales à travers une triple reddition de comptes (respect des lois du travail, réduction constante de l’empreinte écologique, judiciarisation de la responsabilité sociale des entreprises), taxer la consommation au lieu du revenu, donner du souffle aux coopératives et aux entreprises d’économie sociale, etc.

Revenant à la charge en faveur d’une action concertée de la société civile et des « forces progressistes », M. Lisée conclut en disant « [qu’on] sous-estime notre force, car nous l’organisons mal ». D’aucuns pourraient conclure de sa présentation que la crise financière mondiale a été une opportunité manquée pour adopter des réformes… mais qu’il n’y a pas de quoi s’inquiéter, car elle n’est pas réglée!

Matias Margulis, doctorant en science politique (Relation internationales) à l’Université McMaster (Ontario), entame l’analyse des instruments existants en se penchant sur l’Accord sur l’agriculture de l’OMC et l’OMC en tant que telle. Il tient à mentionner qu’il parle en son nom propre seulement.

Il débute par un récapitulatif historique, rappelant que l’agriculture n’était pas incluse dans le GATT, l’ancêtre de l’Organisation Mondiale du Commerce, notamment parce qu’à cette époque les États-Unis ne voulaient pas l’intégrer dans le libre-échange. C’est pendant le cycle de négociations de l’Uruguay – qui a duré de 1986 à 1994, date de naissance de l’OMC – qu’une série d’accords commerciaux a été conclue, dont celui portant sur l’agriculture. Même si cet accord ne libéralise pas complètement l’agriculture, il agit comme les autres accords de l’OMC en abaissant les obstacles au commerce et en interdisant la mise en place de mesures contraires au libre-échange.


M. Margulis poursuit en mettant de l’avant que s’il existe une panoplie d’institutions internationales sur l’agriculture et l’alimentation – l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), le Programme Alimentaire Mondial (PAM), le Comité de la Sécurité Alimentaire Mondiale (www.fao.org/cfs/fr/) , etc. – ces dernières ne travaillent pas ensemble et c’est l’OMC qui demeure le « centre des négociations sur l’agriculture ». Pour l’OMC, « la sécurité alimentaire n’est pas un objectif, mais un enjeu de négociation ». Son objectif demeure la libéralisation des échanges, alors même qu’il existe « un consensus que la libéralisation des échanges augmente le prix des denrées alimentaires ».

M. Margulis pose clairement le problème : « Les économistes disent que le libre-échange profite à tout le monde, mais on sait que ce n’est pas vrai. […] Le libre-échange ne profite pas à ceux qui sont le plus mal lotis. » Il ajoute du même coup que nous sommes « pris avec l’OMC », qui n’intègre pas dans ses règles le respect des droits humains ou la sécurité, voire la souveraineté alimentaire. Il explore donc différentes avenues pour sortir de l’impasse. Certaines sont rejetées d’emblée, comme l’abandon unilatéral de l’Accord sur l’Agriculture. Tout État agissant de la sorte devrait du même coup, en vertu des règles de l’OMC, abandonner tous les autres accords sous son égide. Le coût économique et politique serait énorme; la décision serait perçue par la communauté internationale comme un rejet du multilatéralisme et un pas délibéré vers l’autarcie. Si, en revanche, un pays en proie à une crise alimentaire aiguë peut demander une suspension de l’application de l’accord sur l’agriculture, il a besoin pour ce faire des ¾ des votes à l’OMC.

L’inclusion de droits humains comme les droits à un environnement sain, à l’alimentation, à la santé et à un travail décent dans les règles de l’OMC peut cependant être faite par plusieurs moyens, que M. Margulis compare. Le plus difficile est sans doute de parvenir à un accord sur de nouvelles règles dans le cycle actuel de négociations (de Doha) en partie parce que cela requiert l’unanimité. C’est paradoxalement la voie qui a été la plus explorée par différents États jusqu’ici. Il est aussi possible d’amender l’accord sur l’agriculture, ou carrément de réformer l’OMC : ces procédures ne requièrent « que » 2/3 des membres, soit 102 États! Ces possibilités sont toutefois jusqu’à ce jour inexplorées, pour plusieurs raisons. La résistance appréhendée de certains États comme le Canada, les États-Unis ou le Brésil joue certainement un rôle. Mais pour M. Margulis, les causes de l’inaction dans ce domaine sont plus profondes : il y aurait une certaine dissociation entre le travail des ministères de l’économie, du commerce, et ceux de l’agriculture, dans nombre de pays du monde. Ce sont les premiers qui pèsent le plus lourd dans la définition de la politique commerciale de chaque nation, alors que les seconds sont en quelque sorte laissés pour compte. La remise en question de l’organisation internationale centrale en matière de commerce n’est pas quelque chose que les ministères de l’agriculture sont en mesure d’obtenir, particulièrement dans nombre de pays en développement où les ressources leur manquent ou ont été coupées dans le passé.

Pour M. Margulis, même s’il y a définitivement un problème de taille avec l’OMC et la sécurité alimentaire mondiale, la voie à explorer serait de « retourner à l’État ». Devant des difficultés énormes au niveau international et la paralysie des négociations du cycle de Doha, il vaudrait mieux s’attaquer aux problèmes structurels internes des pays moins favorisés. Ceux-ci ont besoin de cadres législatifs plus élaborés, n’ont plus d’institutions agricoles et manquent de ressources humaines et financières. Une aide internationale est donc essentielle, particulièrement pour le développement d’une agriculture durable et à petite échelle, plus à même de combler les besoins alimentaires des plus défavorisés.

Pour le Dr Flavio Valente, secrétaire général de l’organisme FIAN international, la souveraineté alimentaire est un problème de droits humains qui s’inscrit dans une dynamique de domination du Sud par le Nord, des pauvres par les riches. Basés sur « une compréhension commune et large de la dignité, de l’équité et de la solidarité humaine », les droits humains sont « les fruits des luttes millénaires des peuples contre l’oppression ». Dans cette optique, ils sont à privilégier dans la lutte pour la sécurité alimentaire mondiale, dont le but devrait être de renverser la dynamique de domination à la source des crises alimentaires chroniques. Il mentionne que dans les années 70, 900 millions de personnes souffraient de la faim, et qu’aujourd’hui près d’un milliard sont dans cette situation. Les politiques de libéralisation de l’économie, poussées par les États-Unis, puis par le G8, l’OMC, le FMI et la Banque Mondiale, n’ont donc rien changé, elles auraient même empiré le problème en écartant l’ONU et ses institutions (PAM, FAO, Comité de la sécurité alimentaire mondiale, Comité des droits économiques, sociaux et culturels) de la résolution des problèmes d’agriculture et d’alimentation, en décourageant et même en abolissant des institutions de régulation publiques. Cette relation de domination des plus aisés, qui privent les plus mal lotis des capacités institutionnelles qui leur permettraient de faire face au dumping et au manque d’investissements dans le « Sud », est aggravée par des pratiques « d’accaparement des terres ». Le Dr Valente fait valoir la nécessité de renverser cette dynamique pour faire place à la souveraineté populaire.

Il livre donc une présentation passionnée sur les opportunités que pourrait offrir le Protocole facultatif au Pacte international sur les droits économiques, sociaux et culturels. Le Pacte en question (PIDESC), qui garantit des droits humains autres que les droits civils et politiques, existe depuis 1966. Pour le Dr. Valente, il s’agit d’un outil intéressant parce que, d’une part, le droit à l’alimentation est inscrit à l’article 11 du PIDESC, et d’autre part à cause de la dimension symbolique et politique des droits humains. La plupart des pays du monde ont adhéré au PIDESC, mais il n’a toujours pas de mécanisme de mise en œuvre. C’est-à-dire qu’il est toujours impossible de déposer une plainte contre un État ayant dûment signé et ratifié le PIDESC en cas de violation des droits qui y sont protégés. C’est un des buts duProtocole facultatif que de régler ce problème et de faire des droits économiques, sociaux et culturels des normes internationales justiciables.

Les nouveaux outils que le Protocole offre à la société civile pour défendre, entre autres, le droit à l’alimentation résident dans trois nouveaux mécanismes de mise en œuvre du PIDESC. Des individus ou des groupes pourraient porter plainte contre un État, un État pourrait porter plainte contre un autre État (il s’agit de deux procédures distinctes) et il y aura des possibilités pour que des inspecteurs mènent des enquêtes sur le terrain en cas de violation grave ou systématique d’un droit par un État. Ces mesures, sous la responsabilité du Comité des droits économiques, sociaux et culturels, ne s’appliqueront cependant que pour les États ayant ratifié le Protocole. Par ailleurs, 10 États devront adhérer au dit Protocole avant qu’il entre en vigueur; le Dr Valente s’attend à ce que ce plancher soit atteint en 2012.

Les opportunités offertes par le Protocole facultatif sont davantage d’ordre politique que juridique : le droit international ne dispose pas d’une force de police capable d’imposer ses normes aux États délinquants. Cependant, les décisions et les rapports d’organismes internationaux quasi-juridiques, comme le Comité sur les droits économiques, sociaux et culturels, ont généralement un impact et sont pris en considération. Avec le Protocole, elles pourraient donner une portée et une légitimité plus grandes aux revendications faites pour la sécurité et la souveraineté alimentaire.

Beatriz Gasco Verdier, coordonnatrice du Comité international de planification pour la souveraineté alimentaire (une ONG), présente le potentiel de coordination, « même sur l’OMC », du Comité de la Sécurité Alimentaire de l’ONU (CSA), comité nouvellement réformé.

Elle commence par faire un bref historique de cette institution onusienne. Le CSA dépend de la FAO, laquelle fut fondée dès 1945. En 1974 se tenait la Conférence Mondiale de l’Alimentation, d’où naquit le CSA; sa mission était alors de faire un suivi de la mise en œuvre de la Déclaration de la conférence, dont l’objectif était « d’éliminer le spectre séculaire de la faim ». En 1996 se tînt le Sommet Mondial de l’Alimentation, où l’idée d’éliminer la faim dans le monde fut ramenée à un échéancier plus modeste, soit de réduire de 50% le nombre des affamés d’ici 2015. Leur nombre était alors évalué à 840 millions de personnes; elles seraient plus d’un milliard aujourd’hui selon la FAO, dont les calculs, comme le fait remarquer Mme Gasco Verdier, excluent les victimes de la faim dans les pays développés.

La crise alimentaire 2007-2008, qui fut, rappelle-t-elle, avant tout une crise des prix, très détachée d’une véritable pénurie, a été l’occasion pour le G8, l’OMC, la Banque Mondiale et le FMI de promouvoir leurs solutions : un Fonds Spécial pour l’investissement agricole, un « Partenariat mondial pour l’agriculture et la sécurité alimentaire », un Groupe de Travail de Haut Niveau sur la crise, ce dernier étant à l’initiative du Secrétaire Général de l’ONU, Ban Ki-Moon. Ces diverses réponses à la crise ont été dénoncées, selon Mme Gasco Verdier, par bon nombre d’organisations de la société civile comme étant la répétition d’approches anciennes, mal adaptées car « top-down » et n’étant pas à même d’apporter des résultats.

C’est à la faveur de ces événements, face au constat d’échec des politiques traditionnelles en matière de lutte contre la faim dans le monde et grâce aux pressions faites par la société civile, que le Comité de la Sécurité Alimentaire a été réformé en 2009. Chaque pays y détient maintenant un vote et la place de la société civile y est accrue et clairement définie. Il inclut aussi différents groupes d’experts ainsi que des représentants d’autres organisations internationales, comme la Banque Mondiale. Dans ses efforts de coordination des politiques au niveau international, national et régional, le CSA dispose de ce que Mme Gasco Verdier appelle son « bras armé » [sic] : le Projet de Cadre Stratégique Mondial pour la Sécurité Alimentaire.

Malgré une structure qui, hypothétiquement, aurait tout pour être efficace si elle disposait d’une attention suffisante de la part des États du monde, le CSA souffre d’énormes difficultés de financement. Mme Gasco Verdier elle-même nous fait part d’un retard de paie de 10 mois, après avoir été à l’emploi de l’organisation pendant plus de 8 ans. En 2010, l’intégralité du budget de fonctionnement du CSA fut déboursée par la France. Au moment du colloque, son avenir financier était toujours précaire, d’autant plus que la contribution française ne suffit pas et que davantage de fonds sont nécessaires pour activer les différents groupes de travail thématiques, les groupes d’experts, etc.

Tout indique donc que le potentiel de coordination de l’action internationale du CSA existe, au niveau de sa structure organisationnelle, mais qu’il demeure une institution complètement négligée par la communauté internationale. À ce titre, l’OMC a encore de beaux jours devant elle en ce qui a trait à la gestion des questions alimentaires.

Me Johanne Brodeur, avocate, en vient quant à elle à explorer les possibilités d’une nouvelle convention internationale qui reconnaîtrait la spécificité alimentaire et agricole. Mettant en évidence les échecs successifs – et rapprochés! – des négociations de l’OMC (2009), du Sommet de Copenhague et du Sommet de la FAO (qui s’est borné à proclamer la nécessité d’éliminer la faim dans le monde, sans aucun engagement concret ni objectif chiffré ou daté), elle avance qu’il faut changer de paradigme pour retourner au… développement durable! Ces trois échecs de négociations « en silo » sont en effet les trois composantes, prises isolément, du développement durable : économique (OMC), environnemental (Copenhague) et social (FAO). Régler le problème de la sécurité alimentaire demande donc une vision globale et un autre angle d’approche.

L’idée d’un nouvel outil juridique est appuyée par une série de considérations. La spécificité de l’enjeu agricole réside dans son attachement aux terres d’un État, et est étroitement lié au principe de la souveraineté territoriale, à la base du système juridique international. Les enjeux de propriété intellectuelle (sur les semences), d’identité, de culture, de religion, de biodiversité, des droits à une alimentation de qualité et à un travail décent, des normes de mise en marché, de contrôle des prix, de l’offre et de la demande, sont tous intimement liés au problème de la sécurité alimentaire. Cela en fait un objet complexe qui ne peut être traité dans une approche « en silo », de manière parallèle à l’OMC et à la FAO.

Il existe bien, en droit international, un « droit à l’alimentation », mais il demeure sans outil politique, et donc sans application concrète. Ce n’est donc pas un nouveau « droit », une nouvelle « norme », dont on a besoin, mais bien de quelque chose qui reconnaisse et confirme la souveraineté de l’État et sa capacité à agir librement en matière agricole. Me Brodeur recommande donc la création d’une Convention sur la promotion et la protection de la diversité des pratiques et des produits agricoles. Celle-ci devrait s’inspirer de la Convention sur la diversité culturelle, d’une part, et de l’Organe de règlement des différents de l’OMC, d’autre part. La première poursuit en effet un but semblable, en excluant les biens et services culturels de l’application des règles de l’OMC; tandis que le deuxième est réputé particulièrement efficace pour régler les contentieux commerciaux, ce qui en fait un excellent modèle pour une institution dont la mission serait d’appliquer les normes de cette nouvelle « Convention agricole ».

Les résultats escomptés suite à la création et à l’adoption par une majorité significative d’États d’une telle convention seraient l’obtention d’un véritable contrepoids à l’OMC : une protection de la spécificité agricole et alimentaire, un impact accru lors des futures négociations à l’OMC et peut-être même une prise en considération de ces nouvelles normes par l’Organe de règlement des différends de l’OMC. L’inconvénient majeur d’une telle entreprise serait, selon Me Brodeur, principalement le temps et l’énergie requis. Les réticences de certains pays pourraient se révéler d’importants obstacles, mais c’est le lot des relations internationales. L’intégration de la notion de développement durable apparaît ici, pour Me Brodeur, autant une nécessité incontournable qu’un sérieux atout. « Soyons réalistes », conclut-elle, et « demandons l’impossible! »

Les questions et commentaires ayant suivi sa présentation étaient par ailleurs fort pertinents : il a été rappelé qu’il était capital, dans une telle optique, « d’infiltrer » et de faire pression sur le G20, qui malgré son caractère « illégitime », demeure la structure incontournable de l’heure.

Enfin, Melik Özden, directeur du programme Droits humains au Centre Europe-Tiers-Monde à Genève, nous parle des « droits des paysans », des enjeux propres aux petits agriculteurs des pays du Sud et de l’inclusion de leurs préoccupations dans un éventuel traité international. Il commence par nous exposer la situation particulière des paysans dans le monde : victimes de « violations de leurs droits massives et systématiques », plus de 80% des affamés dans le monde sont des paysans. Plus d’un milliard travaillent sans recours à la mécanisation et sans travail animal. Ils souffrent d’une perte de contrôle grandissante sur leurs moyens de productions et leurs modes de vie, à un point tel que 50 millions d’entre eux migrent en ville chaque année, allant grossir la population des bidonvilles. Leurs besoins spécifiques seraient insuffisamment couverts par les traités existants, alors même que le maintien de la paysannerie est important, aux plans alimentaire, culturel et de l’occupation du territoire, notamment, mais aussi dans l’intérêt des paysans eux-mêmes, qui ne trouvent guère d’avenir prometteur en migrant vers les périphéries urbaines des mégapoles du Sud.

Devant ce portrait sombre, la paysannerie est tout de même parvenue à s’organiser à l’échelle internationale, notamment à travers Vía Campesina, qui depuis 1993 regroupe 148 organisations membres, représentant plus 300 millions de personnes provenant de 69 pays. Forte du soutien du rapporteur spécial sur le droit à l’alimentation de l’ONU, cette organisation exerce un lobby actif à l’ONU ainsi qu’auprès de nombreux États. Elle a élaboré une Déclaration sur les droits des paysans, entérinée formellement à Séoul en mars 2009. Ses 13 articles énoncent les droits des paysans qu’elle réclame pour ses membres : droit au territoire, aux semences et pratiques agricoles traditionnelles, à la maîtrise des moyens de production, à la technologie, à la diversité biologique, à un environnement sain, aux libertés d’association, d’expression et de résistance, à la justice, etc.

Le vœu de cette organisation est de transformer cette Déclaration en instrument de droit international, qui à l’image des Pactes sur les droits de l’homme, contiendrait des mécanismes de suivi et des possibilités de recours face aux États qui violeraient les droits des paysans. La concrétisation de cette possibilité n’est peut-être pas si lointaine, car la Vía Campesina a reçu en mars une lettre d’experts du comité consultatif du Conseil des Droits de l’Homme, qui considérait pertinente une étude sur le projet d’une telle convention. Mais comme le souligne M. Özden, le dossier est maintenant entre les mains de l’ONU et des États. Un suivi et une mobilisation seront donc nécessaires pour que les paysans du monde disposent un jour de cet outil.

La Table ronde qui a suivi a été l’occasion pour les conférenciers de revenir sur certains de leurs propos ou pour élargir la réflexion commune. De nombreuses critiques ont été prononcées à l’égard du gouvernement canadien : selon Me Brodeur, notre gouvernement actuel serait carrément défavorable à des solutions. M. Margulis souligne que notre politique commerciale internationale est « très agressive », suivi par Flavio Valente qui apostrophe son audience : « Votre gouvernement est le plus arrogant que j’aie vue de toute ma vie! » Selon lui, celui-ci sert « d’autres intérêts », et « il ne manque pas de volonté politique, il en a trop »! M. Lacasse souhaite pour sa part que le gouvernement canadien fasse la promotion de la gestion de l’offre à l’international, même si cela ne cadre apparemment pas avec sa politique commerciale actuelle.

Une autre masse de critiques s’adressait au libre-échangisme et à la priorité accordée à l’OMC et aux politiques néo-libérales. Beatriz Gasco Verdier rappelle que c’est à l’OMC qu’on tente de négocier sur l’agriculture, alors que ce sont les ministres de l’économie et du commerce qui sont impliqués, plutôt que les ministres de l’agriculture! Matias Margulis soulignait du même coup que le libre-échange, toujours largement perçu comme un remède, a plutôt permis l’exportation de la surproduction du Nord vers le Sud, où des économies basées sur l’agriculture ont été détruites. Le Dr Valente dénonce la récurrence des problèmes liés aux politiques néolibérales et le défi que cela représente pour la société civile. Il ajoute sur un ton presque las que « les droits humains existent pour prévenir de tels déficits, pour que l’État ait l’obligation de protéger les droits des plus démunis ». D’ailleurs, comme le souligne Mme Gasco Verdier, « si tous les instruments juridiques [internationaux] qui existent aujourd’hui étaient appliqués par les États, on n’aurait pas la situation de faim qu’on a aujourd’hui ».

Ce qui ramène inévitablement vers le problème politique et démocratique : beaucoup de problèmes subsistent parce que « la population accepte que les partis politiques fassent ces choix-là », comme le dit Me Brodeur. Le mot de la fin revient à M. Margulis : nous avons en fait à réfléchir à propos du type de système agro-alimentaire que l’on désire.

1.Née en 2008 et composée à ce jour de 80 organisations membres, la Coalition cherchait à mieux comprendre les tenants et aboutissants des différents outils internationaux ayant une influence sur les politiques nationales.

2.Sous la direction de Lisée, Jean-François et Montpetit, Éric, « Imaginer l’après-crise », Les éditions du Boréal et Cérium, Montréal, 2009.

3.Malgré une argumentation et une présentation tout à fait complètes et intéressantes, ces propositions s’éloignent du sujet du Séminaire et c’est pourquoi elles ne sont que brièvement présentées. Elles peuvent être approfondies par la lecture de l’essai de M. Lisée, dans la seconde partie du livre « Imaginer l’après-crise ».

4.Organisation vieille de 25 ans, présente dans plus de 50 pays et qui œuvre à la défense du droit à l’alimentation, notamment en s’impliquant dans des litiges concernant la propriété de terres et en faisant des suivis de politiques publiques.