Kyoto, le bienheureux chien de Stéphane Dion, ne trouvera peut-être pas d’ami dénommé en l’honneur de la diplomatie climatique cette année. Au lieu de rappeler de belles qualités comme l’amitié inconditionnelle, l’engagement ou le don de soi, le nom de Copenhague rimera avec « désaccord », « étroitesse d’esprit » et « manque de volonté ». En tous cas, sont-ce là des attributs qui conviennent parfaitement au résultat lamentable de la quinzième Conférence des Parties (COP15) de la Convention-cadre des Nations-Unies sur le changement climatique (CCNUCC), tenue en décembre dernier dans la capitale danoise.

La poussière étant maintenant retombée suite aux événements ayant précipité la négociation d’un texte que l’on appelle paradoxalement l’Accord de Copenhague, il convient de faire le point sur les résultats de ce « quasi-échec » ainsi que sur les leçons apprises à la COP15. Nous présentons donc ici un compte-rendu des grands moments de la conférence en le mêlant à une analyse des conflits politiques et diplomatiques que cache l’Accord de Copenhague. Nous allons, dans un premier temps, tenter de situer ce texte par rapport à l’ordre du jour et aux autres documents qui se négociaient à la COP15 afin de mieux mettre en lumière, dans un deuxième temps, tout ce qu’il ne dit pas ou laisse de côté.

Obama, la Chine et le « Blame game »
Une sorte de flou règne aujourd’hui autour du statut en droit international de l’Accord de Copenhague. C’est que ce texte, proposé par Barak Obama et négocié par une poignée de chefs d’État au cours de la dernière journée de la conférence, n’est nulle part mentionné dans les documents de négociation de la CCNUCC. Si on peut le trouver en format électronique sur son site Internet, c’est pour découvrir que les Parties à la convention ont choisi, lors de la séance plénière de clôture, de « prendre note » de son existence. L’en-tête du texte nous apprend également que les pays pourront signifier volontairement leur adhésion à cette série de principes déclaratoires.

Car c’est bien de cela qu’il s’agit : une simple déclaration politique sans aucune attache légalement contraignante pour ses signataires. La faiblesse du texte émane évidemment de désaccords profonds entre les pays. Il faut donc s’interroger sur l’identité des responsables, des intransigeants, qui ont fait en sorte que le contenu de l’accord soit amputé de toute ambition digne de ce nom.

Au lendemain de la COP15, les commentateurs et les analystes ont tôt fait d’accuser la Chine d’avoir saboté l’accord. On dit que le Premier ministre Chinois, Wen Jiabao, aurait refusé de rencontrer le Président américain et les autres chefs d’État et qu’il aurait plutôt délégué un émissaire pour le représenter. Plus tard, Barak Obama aurait même forcé une porte afin d’assister à une rencontre informelle entre les quatre du BASIC (Brésil, Afrique du Sud, Inde, Chine). On dit également que c’est la Chine qui aurait épuré le texte de tous les chiffres (années de référence, suggestions de cibles de réduction, etc.) que l’on attendait avec impatience et qui permettront un jour de « mettre un prix sur le carbone ». Avec la croissance de ses émissions de gaz à effet de serre (GES) et de son économie fondée sur la combustion du charbon, la Chine semble devenir le véritable obstacle pour le renouvellement des efforts en matière de lutte contre le changement climatique. La Chine, en définitive, serait responsable de la débâcle de Copenhague. C’est en tout cas ce que rapporte une grande partie de la presse occidentale, y compris au Québec.

Or, cette lecture de l’échec de Copenhague est distordue et fausse. Dans un processus de négociation multilatérale aussi encadré que celui de la Conférence des Parties de la CCNUCC, le bon fonctionnement repose en grande partie sur le respect des procédures et des consensus antérieurs. L’ordre du jour étant déterminé des mois à l’avance, le modifier peut devenir une affaire politiquement sensible. Dans le cas de la COP15, les tentatives des pays développés pour modifier l’ordre du jour et la structure du processus de négociation ont complètement fait dérailler les discussions et ont gaspillé une somme énorme de temps et d’énergie, en plus d’entacher la crédibilité de la CCNUCC.

Contentieux sur le « Two-Tracks »
Depuis le Mandat de Bali de 2007, les négociations sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre reposent sur deux textes négociés en parallèle dans un processus que l’on qualifie de « Two-Tracks ». Le premier texte porte sur le renouvellement du Protocole de Kyoto pour la période 2012-2020. Depuis son entrée en vigueur, le Protocole de Kyoto a été allègrement critiqué pour plusieurs raisons, tel son manque d’ambition ou l’absence de cibles pour les pays en développement. Or, malgré tous ses défauts, le Protocole de Kyoto a la qualité d’être un traité légalement contraignant pour ses adhérents. En outre, on y trouve la réglementation entourant une série de « mécanismes de flexibilité » permettant de faciliter l’atteinte des cibles de réduction, comme les programmes d’échange de permis d’émission, les programmes de mise en œuvre conjointe et le Mécanisme de développement propre. Ainsi, son renouvellement représente la base la plus prometteuse à la fois pour l’obtention d’un nouveau traité légalement contraignant sous l’autorité du secrétariat de la CCNUCC et pour la reconduction des mécanismes de flexibilité.

Le deuxième texte en cours de négociation concerne la mise à jour de la Convention elle-même (la CCNUCC) dans le but de tracer l’avenir à long terme du régime de réglementation des émissions de GES. On y trouve des considérations pour des cibles de réduction pour tous les pays d’ici 2050 et pour l’identification d’une année où les émissions mondiales de GES devraient plafonner et, par la suite, diminuer, ceci afin de maintenir l’augmentation des températures moyennes à moins de 2 degrés Celsius par rapport à l’ère préindustrielle. Ce texte prévoit également l’existence de nouveaux mécanismes de flexibilité et de mise en œuvre facilitant l’atténuation des émissions et l’adaptation au changement climatique dans les pays du Sud et du Nord. Bien que plusieurs acteurs pensent que ce second texte devrait également s’avérer légalement contraignant, il n’y a pas encore de certitude à cet égard.

Ainsi, selon le Mandat de Bali, cette structure bicéphale doit mener à un accord couvrant à la fois le court terme (par le renouvellement du protocole pour 2012-2020) et le long terme. C’est cela que les pays développés, les États-Unis et le Groupe parapluie¹ en tête, ont tenté de saboter tout au long de la conférence. Le traditionnel conflit Nord-Sud s’est donc largement répercuté dans une bataille de procédure : les pays développés essayant à plusieurs reprises de fusionner les textes ou de simplement mettre de côté les négociations sur le Protocole de Kyoto et les pays en développement bloquant toute tentative de sortir de l’ordre du jour établi à Bali. Dans ce contexte, il faut considérer l’Accord de Copenhague comme l’ultime effort des pays développés pour sortir du Two-Tracks.

Interprétation « commune mais différenciée »
Or, au-delà de la bataille sur le terrain des procédures, cet affrontement implique un véritable conflit d’interprétation au sujet du principe de « responsabilité commune mais différenciée » qui est au cœur du régime actuel en matière de réduction des émissions de GES.

Du côté des pays en développement, on retient de ce principe l’idée d’une inégalité historique au niveau des émissions de GES : l’accumulation des GES dans l’atmosphère depuis une centaine d’année est en grande partie la faute des pays industrialisés. Par ailleurs, selon le G77², le Groupe africain et le Groupe des pays les moins avancés, le « droit au développement » des pays pauvres ne saurait être compromis par la lutte contre le changement climatique. La « responsabilité » du problème appartient aux pays développés et c’est à eux de faire les principaux efforts d’atténuation. Du même coup, cette responsabilité implique d’aider les principales victimes du changement climatique en finançant notamment l’adaptation au changement climatique et le transfert de technologie qui permettra au Sud d’emboîter le pas à une économie plus verte. Le Protocole de Kyoto demeurant le seul traité légalement contraignant pour guider la réduction des émissions de GES, il est hors de question, pour les pays en développement, de le saborder ou de le fusionner à un autre texte dont le statut légal demeure incertain. Pour ces pays, le Two-Tracks demeure donc l’option la plus respectueuse du principe de « responsabilité commune mais différenciée ».

Du côté des pays développés, le sens du concept de responsabilité est autre : le problème du réchauffement climatique touchant l’ensemble de la planète, c’est la responsabilité de tous de s’en occuper. Contrairement au discours du Sud qui identifie les responsables du problème, le discours du Nord traite de la responsabilité de trouver des solutions. Si cette responsabilité est différenciée selon les capacités des pays, elle demeure commune et l’effort devrait être partagé en fonction des capacités des pays. Ainsi, les pays développés acceptent l’idée de financer l’aide pour l’adaptation selon une logique conventionnelle d’aide internationale, mais la plupart exigent des formes d’action immédiate de la part des pays en développement pour atténuer les émissions de GES. Étant donné les niveaux d’émission des grands pays émergents comme la Chine et l’Inde, tout accord qui n’inclurait pas ces pays serait injuste. Puisque seul le texte sur la coopération à long terme implique une participation des pays en développement, c’est la principale base de négociation qui convient aux États-Unis et au Groupe parapluie.

Dans un registre plus stratégique, les pays européens sont également sensibles au fait que les États-Unis n’ont pas ratifié le Protocole de Kyoto et que la réduction des émissions mondiales est impossible sans leur participation. Or, la position américaine est relativement complexe. Il est, d’une part, assez évident que la ratification de ce traité est politiquement improbable aux États-Unis, même sous la gouverne d’une administration plus consciente du problème du changement climatique. D’autre part, l’administration américaine ne désire pas s’engager dans tout autre traité sur le climat qui exclurait les mécanismes de flexibilité encadrés par le Protocole de Kyoto puisque qu’elle aura besoin de ces mécanismes pour atteindre d’éventuelles cibles. Pour les États-Unis, la meilleure solution serait donc de fusionner les deux textes. L’Europe appuie donc les États-Unis, malgré l’inconfort qui en résulte, sachant qu’elle sacrifie ainsi son statut de leader climatique. Quant à la majorité des autres pays développés ayant ratifié le protocole, ils sont en voie de rater leurs cibles de Kyoto et préfèrent donc que l’on oublie leurs précédents engagements.

Peut-on donc vraiment accuser la Chine, le BASIC ou l’ensemble des pays en développement pour le désaccord de Copenhague? En examinant rétrospectivement le déroulement de la COP15 (voir l’encadré Les neufs manches de Copenhague), il faut bien admettre que la bataille procédurale qui a duré toute la conférence n’émanait pas des pays en développement ou de la Chine. C’est, en fin de compte, le conflit d’interprétation sur la responsabilité commune mais différenciée qui a continué de s’exprimer dans cette bataille. Mais cela, et il faut le souligner, à l’initiative des pays développés.

Les neuf manches de Copenhague Bien que plusieurs enjeux substantiels aient aussi marqué le déroulement de la COP15 (voir à ce sujet Une analyse de l’Accord de Copenhague dans les pages subséquentes), c’est la partie diplomatique sur le Two-Tracks qui a véritablement fait l’histoire de Copenhague. Cette partie s’est jouée en neuf manches : La première manche a lieu au cours de la première semaine des négociations, alors que la diplomatie danoise tente de convaincre les Parties de négocier sur la base d’un texte unique. La réponse unanime des pays en développement ne se pas fait attendre : proposition rejetée. Deuxième manche. Le vendredi 11 décembre, la Présidente de la COP15, Connie Hedegaard, dépose une mise à jour des deux textes en cours de négociation en y intégrant les avancées de la dernière semaine. Le document est rempli de phrases et de chiffres entre crochets, indiquant les passages toujours en négociation, mais le geste de la Présidente semble indiquer que le processus Two-Tracks sera respecté. Troisième manche. Les pays développés reviennent à la charge lors de la séance plénière du lendemain (12 décembre) : ils demandent que l’on revoie l’ordre du jour et que l’on réaménage le processus. L’ensemble du temps alloué pour la plénière est écoulé par une série de récriminations croisées entre le G77 et le Groupe parapluie. Subitement, le rythme des négociations ralentit. D’autant plus que le dimanche (13 décembre) est journée de congé pour la COP. Quatrième manche. Prise entre deux feux, la Présidente Connie Hedegaard fait le point sur les différentes avenues pour la poursuite des négociations, ce qui implique la possibilité d’abandonner le Two-Tracks. Des ministres du Groupe africain sortent alors de la salle et boycottent les comités de travail pour le reste de la journée. En après-midi, le groupe diffuse un communiqué faisant part de ses préoccupations face aux « tentatives récentes de la Présidence de la COP de fusionner les deux processus [Two-Tracks] de négociations lors du sommet de Copenhague. Cela aurait pour effet de tuer le protocole de Kyoto et de ruiner tout espoir pour un résultat juste et efficace lors de la conférence ». En ce lundi 14 décembre, il commence à être évident que Copenhague ne produira pas le traité que l’on attendait. Cinquième manche. Les négociations avancent au ralenti. La plupart des diplomates affirment la nécessité d’interventions politiques, espérant que la présence des chefs d’État qui arriveront le lendemain pourra faire débloquer le processus. Toutefois, les négociateurs nous réservent des surprises : dans la nuit du 15 au 16, des négociations de fin de soirée se poursuivent jusqu’au matin sur les deux textes. La nouvelle version du texte, toutefois, comprend encore plus de crochets et donc d’incertitude. Des informations suggèrent que les États-Unis en sont les grands responsables. Le processus recule et on semble déjà préparer une stratégie alternative du côté des pays développés. Sixième manche. Le 16 décembre, au terme d’une courte séance plénière visant à remettre les négociations sur pied, Yvo de Boer, Secrétaire général de la CCNUCC, annonce la démission de Connie Hedegaard à la Présidence de la COP. C’est Lars Løkke Rasmussen, le Premier Ministre Danois, qui prend lui-même les commandes. Il ne perd pas de temps pour s’imposer et annonce de sa propre initiative que les deux derniers jours et demi seront consacrés à négocier sur un seul texte que personne n’a encore vu. La nuit des diplomates, passée à travailler, aurait-elle été inutile? C’est alors la révolte dans la plénière. La Chine prend la parole à de nombreuses reprises pour affirmer, entre autres, ceci : « Nous avions un processus qui émanait des parties. On ne peut présenter un texte qui vient du ciel, comme ça. [...] Si le Président veut présenter un nouveau texte à cette étape, c’est une obstruction au processus et cela remet en cause un résultat positif à la COP15 ». Il fallait voir le malaise d’un Président en sueur et les allers-retours du Secrétaire général entre son siège et l’oreille du nouveau venu pour comprendre que le mandat de M. Rasmussen allait être difficile… Septième manche. Le 17 décembre est la première journée où les compromis politiques sont à l’ordre du jour. La Secrétaire d’État Hilary Clinton est en ville pour annoncer l’allocation d’un budget pour le fonds vert et pour demander à la Chine un engagement au sujet de ses méthodes de comptabilisation des émissions. C’est la première journée où le Two-Tracks n’est pas au centre de l’attention et tous attendent l’arrivée de Barak Obama le lendemain. Huitième manche. Obama prononce un discours décevant, fortement orienté vers les intérêts américains et la sécurité nationale des États-Unis. Plus tard en journée, il réunit des chefs d’État et fait circuler une première version de l’Accord de Copenhague. La négociation se concentre rapidement sur les deux géants que sont les États-Unis et la Chine, avec les résultats que l’on sait. Pressé par une tempête de neige qui s’annonce sur la Côte Est américaine, le Président Obama quitte Copenhague sans même que la plénière ait eu l’occasion de se pencher sur l’Accord de Copenhague. Neuvième manche. Dans la nuit, la plénière décide de « prendre note » de l’accord. Quels pays le signeront? Quel processus servira de base aux négociations futures? Doit-on tenir une COP extraordinaire avant la COP16 afin de ré-enligner le processus? Doit-on vraiment tenir la Chine responsable de la faiblesse de l’Accord de Copenhague?